Perkembangan Implementasi Otonomi Daerah

Perkembangan Implementasi
Otonomi Daerah

Oleh: Ir. Togap Simangunsong, M.App.Sc
Kepala Bagian Perencanaan Ditjen Otonomi Daerah Depdagri

Kebijakan Desentralisasi telah memberikan kewenangan yang sangat luas kepada daerah untuk mengatur dan mengurus urusan rumah tangganya. Hal ini mendorong tumbuhnya inisiatif dan prakarsa pemerintah daerah dan masyarakat dalam melaksanakan pembangunan berdasarkan kearifan lokal.

Kegiatan pembangunan dan pelayanan masyarakat semakin meningkat, prakarsa dan optimisme timbul dalam berbagai aspek kehidupan. Namun, secara bersamaan telah pula memunculkan kendala dan permasalahan, yaitu akibat dari pemahaman otonomi daerah secara sempit telah melahirkan ego kedaerahan yang berlebihan, sehingga koordinasi antar tingkat pemerintahan dan antar daaerah menjadi sulit dilaksanakan. Demikian pula dalam hal pengelolaan sumber daya alam, akibat keinginan untuk peningkatan PAD secara cepat, telah terjadi eksploitasi pengelolaan sumber daya alam yang berlebihan sehingga mengabaikan kelestarian lingkungan, bahkan tidak jarang terjadi konflik antar perbatasan antar daerah. Menyikapi kondisi tersebut, pemerintah melakukan evaluasi dan memutuskan untuk merevisi Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 dan melahirkan Undang-Undang yang baru No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah. Undang-Undang yang baru ini mempertegas kewenangan daerah otonom dan hubungan antar hirarki pemerintahan. Berdasarkan UU No. 32 Tahun 2004 tersebut telah ditetapkan pula Peraturan Pemerintah No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah., Pemerintah Daerah Propinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota. Peraturan Pemerintah ini telah menetapkan pembagian urusan, yaitu urusan pemerintah, urusan pemerintah propinsi dan urusan pemerintah kabupaten/kota.

Selanjutnya sesuai kesepakatan antara Pemerintah dan DPR-RI khususnya dengan komisi II, bahwa perlu dilakukan revisi terhadap UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, menjadi 3 undang-undang yang terdiri dari UU tentang Pemerintahan Daerah; undang-undang tentang desa; dan undang-undang tentang Pemilihan Umum Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dan sejauh ini ketiga RUU tersebut dalam proses penyusunan.

Penataan Daerah Otonom

Pembentukan daerah pada dasarnya dimaksudkan untuk meningkatkan pelayanan publik guna mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat. Sejak tahun 1999 sampai saat ini telah terbentuk 205 Daerah Otonom Baru yang terdiri dari 7 Propinsi 164 Kabupaten dan 34 Kota, sehingga jumlah daerah otonom sampai dengan tahun 2009 adalah 524 yang terdiri dari 33 Propinsi, 398 Kabupaten dan 93 Kota. Untuk mengetahui sejauh mana pencapaian tujuan pembentukan daerah, pemerintah telah menetapkan Peraturan Pemerintah No. 6 Tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintah. Sampai saat ini sedang dilakukan evaluasi terhadap 31 Daerah otonomi baru (dari 57 DOB yang usia pembentukannya kurang dari tiga tahun, tahun 2007-2009) dengan hasil 17 kabupaten/kota termasuk kategori baik dan 14 kabupaten/kota termasuk kategori kurang baik.

Disamping itu, sedang disusun Grand Strategy Penataan Daerah (GSPD) sebagai acuan dalam rangka penataan daerah kedepan hingga tahun 2025. Ruang lingkup GSPD antara lain untuk menentukan jumlah ideal daerah otonom, baik propinsi maupun kabupaten/kota, juga dilakukan penyempurnaan terhadap persyaratan dan tata cara pembentukan daerah otonom baru, evaluasi secara terprogram dan pola pembinaan terhadap penyelenggaraan otonomi daerah.

Pembentukan daerah otonom yang akan datang, diupayakan lebih selektif lagi mengingat setiap terbentuknya daerah otonom akan menimbulkan implikasi terhadap beban keuangan negara berupa penyediaan dana perimbangan keuangan (dana alokasi umum, dana alokasi khusus dan dana bagi hasil), penyediaan sarana dan prasarana dekonsentrasi dan perangkat daerah.

Saat ini terdapat 20 usulan pembentukan daerah otonomi daerah atas inisiatif DPR-RI yang belum dapat diproses (moratorium) sampai dengan selesainya pelaksanaan evaluasi yang menyeluruh terhadap daerah otonom. Moratorium pemekaran diberlakukan sampai dengan pelaksanaan evaluasi yang menyeluruh terhadap 205 daerah otonom baru diselesaikan.

Peningkatan Kapasitas Daerah

Berdasarkan PP No. 6 Tahun 2008 telah dilakukan evaluasi terhadap 416 daerah dari total 530 daerah otonom propinsi/kabupaten/kota, termasuk 148 daerah Otonom baru yang usia pembentukannya lebih dari 3 tahun, terdiri dari 7 propinsi, 113 kabupaten, 28 kota. Hasil evaluasi dimanfaatkan untuk menentukan peringkat kinerja penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dibagi dalam 4 kategori berprestasi sangat tinggi, tinggi, sedang dan rendah dan menentukan status daerah propinsi yang masuk 3 besar berprestasi sangat tinggi dan 3 besar berprestasi paling rendah.

Sebagai tindak lanjut dari Peraturan-Peraturan Pemerintah No. 65 Tahun 2005 tentang Penyusunan dan Penerapan Standar Pelayanan Minimal (SPM), yang dimaksudkan agar daerah memiliki standar pelayanan bagi masyarakat di daerah. Sebagai tindak lanjutnya telah ditetapkan beberapa Peraturan Menteri tentang SPM sektoral, antara lain bidang Pemerintahan Dalam Negeri di Kabupaten/Kota; bidang Kesehatan di Kab/Kota; bidang Lingkungan Hidup Daerah Propinsi dan Daerah Kabupaten/Kota; bidang Sosial Daerah Propinsi dan Daerah Kab/Kota; dan bidang Perumahan Rakyat Daerah Propinsi dan Daerah Kab/Kota ; Penyusunan dan penetapan SPM dibeberapa Departemen masih dalam proses pembahasan, antara lain: SPM bidang Ketenagakerjaan; bidang pendidikan; bidang keluarga Berencana dan Kesejahteraan sosial; bidang Ketahanan Pangan dan bldang Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak.

Norma, standar prosedur dan kriteria (NSPK), menjadi pedoman bagi pemerintah daerah dalam rangka implementasi pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah, dan saat ini tengah dilakukan harmonisasi peraturan perundangan sektor terkait dengan UU No 32 Tahun 2004 dan PP 38 Tahun 2007. Selanjutnya NSPK Badan Pertanahan Nasional BPN belum dapat diselesaikan karena sampai saat ini BPN masih mengacu kepada Perpres No. 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan. Hal tersebut bertentangan dengan UU No. 32 Tahun 2004 khususnya Pasal 13 dan juga PP 38 Tahun 2007 yang menyatakan bahwa unsur pelayanan pertanahan merupakan urusan wajib yang diserahkan kepada daerah, namun BPN tetap berpegangan pada amanat Perpres No. 10 Tahun 2006.

Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD) berfungsi memberikan saran dan pertimbangan kepada Presiden antara lain mengenai rancangan pembentukan, penghapusan dan penggabungan daerah serta pembentukan khusus; penyusunan rancangan kebijakan otonomi daerah; dan kebijakan perimbangan keuangan. Sampai saat ini DPOD baru berfungsi secara optimal dalam pembentukan daerah otonom, asset P3D, penyusunan standar pelayanan minimal, serta memberi pertimbangan dalam perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintah daerah yang meliputi perhitungan dana bagi hasil pajak dan sumber daya alam, dan juga menentukan formula dan pehitungan dana alokasi umum dan dana alokasi khusus.

Dukungan Pinjaman dan Hibah Luar Negeri (PHLN)

Disamping dibiayaidari APBN, penyelenggaraan desentralisasi dan otonomi daerah juga didukung oleh PHLN yaitu:

(a) Pengembangan kapasitas berkelanjutan untuk desentralisasi (Sustainable capacity building for decentralization project/SCBD-DP) bertujuan untuk meningkatkan kemampuan pemerintahan daerah secara berkelanjutan dalam hal pelayanan dasar kepada masyarakat, pengembangan ekonomi lokal, penanggulangan kemiskinan dan pengembangan tata Pemerintahan yang baik (good governance). Proyek melalui mekanisme dekonsentrasi dan tugas pembantuan ini didukung oleh Asian Development Bank (ADB) yang berlokasi di 10 Propinsi dan 23 Kabupaten/Kota dan akan berakhir pada tahun 2011.

(b) Prakarsa Pembaharuan Tata Pemerintahan Daerah (Initiative of local Governance Reformasi/ILGR) bertujuan menciptakan good governance dengan didukung investasi yang bersifat pro-poor. Proyek melalui mekanisme dekonsentrasi dan tugas pembantuan ini didukung oleh Bank Dunia yang berlokasi di 9 Propinsi dan 14 Kabupaten/Kota dan akan berakhir pada tahun 2011.

(c) Pengembangan Manajemen Bidang Pertanahan (Land Management Policy and Development Program/LMPDP) bertujuan meningkatkan kapasitas pemerintah dalam melaksanakan kewenangan pertanahan serta dalam memberikan pelayanan bidang pertanahan kepada masyarakat secara optimal. Proyek yang didukung oleh hibah Bank Dunia ini terdapat di 5 kabupaten/kota dan berakhir pada tahun 2011.

(d) Pengembangan sistem ukuran kinerja penyelenggaraan pemerintahan daerah (local government project Measurement support/LGPMS) bertujuan untuk mendukung implementasi sistem pengukuran kinerja berbasis informasi dan teknologi komunikasi. Proyek yang didukung oleh Asian Development Bank (ADB) merupakan proyek pusat yang mempunyai lokasi uji coba di 40 daaerah.

Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada)

Dalam penyelenggaraan otonomi daerah, telah dilaksanakan Pilkada secara langsung sebanyak 484 yang dimulai sejak Juli 2005 sampai Agustus 2009. Meskipun pelaksanaan Pilkada, terdapat 182 kasus Pilkada yang berproses di Pengadilan Tinggi dan di Mahkamah Agung. Berdasarkan UU No. 12 tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas UU No. 32 Tahun 2004 proses penyelesaian sengketa hasil Pilkada diselesaikan di Mahkamah Konstitusi sebanyak 27 kasus pada media 1 Nopember 2008 s/d 1 Maret 2009.

Pada tahun 2010 akan dilaksanakan 244 pilkada, yang terdiri dari 7 pilkada gubernur/wakil gubernur dan pilkada 202 bupati/wakil bupati serta 35 pilkada walikota/wakil walikota. Berdasarkan UU No. 12 Tahun 2008 pasal 58(q) telah ditetapkan bahwa kepala daerah incumbent yang akan mencalonkan diri harus mengundurkan diri dari jabatannya . Dasar pemikiran pengunduran diri ini sebenarnya adalah untuk mencegah terjadinya penyalahgunaan wewenang oleh incumbent atau pemanfaatan fasilitas jabatan untuk memenangkan suatu pilkada. Namun berdasarkan keputusan Mahkamah Konstitusi No. 17/PUU-VI/2008 tanggal 1 Agustus 2008, Pasal 58(q) dinyatakan tidak berlaku. Sebagai konsekuensi dari keputusan MK tersebut, pemerintah seharusnya mengeluarkan peraturan tentang seorang incumbent yang akan mencalonkan diri dengan alternatif di non-aktifkan dari jabatan atau cuti selama proses mengikuti pilkada untuk mencegah konflik kepentingan dalam posisinya sebagai kepala daerah.

Otonomi Khusus dan Daerah Istimewa

Berdasarkan UU No. 11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh telah diberlakukan otonomi khusus di Aceh. Untuk mengimplementasikan otonomi khusus tersebut diamanatkan dibentuk peraturan pelaksanaan terdiri dari 5 PP dan 3 Perpres. Perkembangan selanjutnya mengenai peraturan pelaksanaan ini adalah PP No. 21 Tahun 2007 tentang Partai Politik Lokal, PP No. 58 Tahun 2009 tentang Persyaratan dan Tatacara pengangkatan dan pemberhentian Sekretaris Daerah Aceh dan Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota di Aceh, Perpres No. 75 Tahun 2008 tentang Tatacara Konsultasi dan Pemberian dan Pemberian Pertimbangan Atas Rencana Persetujuan Internasional, Rencana Pembentukan Undang-Undang, dan Kebijakan Administratif yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh . Saat ini sedang dalam proses finalisasi 2 draft RPP dan 1 draft Rancangan Perpres, dan yang saat ini sedang dibahas bersama-sama dengan Pemerintahan Aceh, sementara Perpres tentang Pengalihan Kanwil BPN menjadi Perangkat Daerah masih dibahas bersama BPN.

Otsus Papua yang diatur dengan UU No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Propinsi Papua dalam perjalannya hingga saat ini sudah berlangsung selama delapan tahun. Dalam rangka meningkatkan kinerja pemerintahan daerah di Papua telah pula diundangkan UU No. 35 Tahun 2008 tentang Penetapan Peraturan Pemerintahan Pengganti UU No. 1 Tahun 2008 tentang Perubahan Atas UU No. 21 Tahun 2001, yang memberikan landasan hukum bagi propinsi Papua Barat. Untuk mendorong kinerja MRP telah pula ditetapkan Peraturan Pemerintah No. 64 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah No. 54 Tahun 2004 tentang Majelis Rakyat Papua. Hal yang perlu diperhatikan dalam mengoptimalkan pelaksanaan otonomi khusus di Propinsi Papua dan Propinsi Papua Barat adalah hubungan antara propinsi dan pemerintah kabupaten/kota yang belum harmonis. Begitu pula antara Gubernur, DPRD dan MPR juga belum harmonis sehingga mengganggu implementasi otonomi khusus.

Selanjutnya telah dapat diselesaikan pengaturan mengenai DKI Jakarta sebagai Ibukota Negara melalui Penerbitan Daerah Khusus Ibukota Jakarta sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia. Peraturan pelaksanaannya juga telah diundangkan Perpres No. 55 Tahun 2008 tentang kedudukan, tugas, fungsi dan tanggung jawab Deputi Gubernur DKI Jakarta. Saat ini Pemerintah juga sedang mempersiapkan peraturan pelaksanaannya berupa RPP tentang persyaratan dan tatacara kerjasama penyusunan tata ruang terpadu dan RPP tentang Tata Cara Penetapan Kawasan khusus di Propinsi DKI Jakarta.

Disamping itu, terkait dengan pengaturan keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta, pemerintah telah menyusun Rancangan Undang-Undang tentang Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan telah dibahas bersama DPR-RI, akan tetapi hingga berakhirnya masa jabatan DPR-RI periode 2004-2009 belum dapat diselesaikan pembahasannya. DPR-RI dan Pemerintah sepakat merekomendasikan kepada DPR-RI dan Pemerintah periode 2009-2014 agar menjadikan prioritas utama untuk dibahas kembali. Substansi yang belum disepakati antara DPR-RI dan Pemerintah adalah tentang pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur DIY.

Tulisan ini merupakan intisari dari perkembangan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Bidang Desentralisasi dan Otonomi Daerah yang telah dilaksanakan. Informasi ini sengaja dimuat di Jurnal Otonomi daerah agar sidang pembaca mengetahui perkembangan terakhir hal-hal terkait dengan penyelenggaraan desentralisasi otonom daerah pada media 2004-2009. Semoga informasi ini bermanfaat bagi sidang pembaca.