GAGASAN DESENTRALISASI "KERAKYATAN"

Memahami Gagsan Desentralisasi Kerakyatan di Era Otonomi Daerah
(Syarief Aryfa'id)

Pengantar

   Kebangkitan Nasional 1908 merupakan tonggak sejarah penting yang membawa bangsa ini hadir dalam wujud sosok negara bangsa. Selama kurun waktu dua puluh tahun yaitu sejak 1908 hingga 1928, nilai-nilai kebangkitan establish  menjadi etos kebangsaan yang digemakan dalam persatuan Indonesia untuk bangkit dari kungkungan penjajahan dan kesadaran akan kebutuhan bersama akan perlindungan serta keadilan dalam memperoleh hak pendidikan dan hak kesejahteraan ekonomi. Tujuh belas tahun kemudian, tahun 1945, nilai-nilai kebangsaan itu semakin mantap dalam wujud nilai-nilai kesatuan yang diringi dengan kemampuan diplomasi dan berorganisasi. Nilai-nilai kesatuan itu telah melahirkan Negara Kesatuan Republik Indonesia pada tanggal 17 Agustus 1945.

Sejarahpun berlanjut, pada Mei 1998, gerakan reformasi di tahun 1998 melakukan koreksi untuk menata kembali perjalanan kehidupan berbangsa. Sebuah gerakan yang dilandasi semangat untuk mengkritisi paradigma pengelolaan negara yang sentralistik, tak demokratis, kurang menunjukkan nilai-nilai keadilan dan kerakyatan. Yang diharapkan oleh gerakan reformasi adalah agar negara atau pemerintahan terkelola dengan baik, hak-hak azasi manusia dapat terjamin, kualitas pelayanan masyarakat meningkat dalam iklim yang demokratis, menuju negara kesejahteraan. Dalam kaitan itu pula maka pilihan politik berdasarkan kehendak rakyat adalah desentralisasi, dimana daerah harus menjadi aktor sentral dalam pengelolaan republik. 

Sekarang, setelah hampir sewindu dicanangkannya agenda Otonomi Daerah pada 1 Januari 2001, ternyata kitapun mendapati bahwa Otonomi Daerah yang sebenarnya memberi harapan baru, pada kenyataannya belum terlihat nyata membawa perubahan berarti. Oleh karenanya, peringatan satu abad Kebangkitan Nasional saat ini sesunguhnya masih membawa pesan pada kita bahwa diperlukan penanganan cerdas untuk membawa negeri ini menjadi maju dan nyaman bagi semua anak bangsa

Pada bagian pengantar buku ini memberikan gambaran tentang  judul dan isi dari buku yang menyangkut beberapa hal, pertama;  gagasan tentang desentralisasi kerakyatan merupakan diskursu lama dan baru muncul sebatas kritik dari sistem pemerintahan orde baru. Kedua, buku ini akan membahas tentang model desentralisasi kerakyatan melalui kajian kritis terhadap lahirnya UU No. 22/1999 dan perubahan UU No. 22/1999 menjadi UU No.32/2004 yang dikaitkan dengan kuatnya peran pemerintah dalam merubah dan menjalan sebuah ide dan gagasan.

            Secara keseluruhan, buku ini menyajikan beberapa topik, yang dibagi kedalam  delapan chapter pembahasan. Pada chapter 1, mengulas tentang Gelombang desentralisasi, Desentralisasi Buah dari Reformasi,  Sentralisme Orde Baru,  Bangunan Sentralistik, chapter 5: reformasi: kejatuhan atau Penyehatan: Desentralisasi: Desentralisasi Kerakyatan,: Praksis Desentralisasi.

Gelombang Desentralisasi.

Pada chapter 1 ini, penulis menguraikan beberapa hal, antaralain:

Pertama, Jauh sebelum dekade 1970-an, Isu demokrasi dan desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan belum dipandang sebagai isu yang penting dalam menata sistem pemerintahan. Sehingga ada kecenderungan pemerintah pusat merasa kuatir dan bahkan takut dengan isu desentralisasi karena dapat merongrong legitimasi dan meruntuhkan kekuasaanya. Karena kebnayak negara memegang prinsip bahwa pemerintah-lah punya otoritas kekuasan dan kewenangan, dan negara dipandang dapat melakukan segala cara untuk memaksaka kehendaknya kepada rakyat.

Kedua, pada tahun 1970-an,  terjadi pembangunan sistem politik berskala besar disejumlah negara modern, seperti kawasan Amerika Latin, Eropa Selatan (Spanyol dan Protugal) yang mengambil inisiatif  untuk melakukan perubahan sistem pemerintahan ke sistem demokratis. D an Gabriel Almond dan David Easton menjadi tokoh kunci pembangunan sistem politi modern dengan merancang sebuah pola pengambilan keputusan dan kebijakan publik berdasarkan  dukungan dan tuntutan dari lingkungan sistem politik. Sewlain itu penulis chapter ini juga  menggunakan kajian Lucian W. Pye dan Samuel P. Huntington sebagai  kajian analitik dalam menelaah  pembangunan sistem politik  dan demokrasi modern. Pembangunan politik yang diusulkan Pye sebagai perangkat kerja pertumbuhan negara-negara demokratis. Sebaliknya Samuel H,  merekomendasikan pentingnya negara-negara otoritarian untuk berlaju keproses demokratisasi untuk memperbaiki sistem dan cara pengelolaan negara yang jelek dengan cara yang baru dan lebih demokratis.

Pye dan Huntington mengusulkan perlunya desentralisasi dilakukan sebagai bentuk liberalissi politik dari atas, dimana pemerintah pusat memiliki inisiatif unutk menta adan mengelola tatanan pemerintahan nasional dan lokal  dengan lebih baik.

Ketiga, perlunya chek and balances dan partisipasi yang luas dalam membentuk pemerintahan yang demokratis. Bahwa desentralisasi bukan sekedar membagi kekuasaan dan kewenangan akan tetapi mengatur mekanisme dan sistem chek and balances serta terbukanya ruang partisipasi, merupakan hal yang mutlak dilakukan. Dalm konteks ini para penulis buku menggunakan contoh studi perbandingan politik sistem pemerintahan; American system dan European System. Untuk memperkuat argumentasi teoritis serta kajianya penulis juga merekomendasikan agar melihat buku dan jurnal ilmiah yang ditulis oleh D. Ensminger yangmenulis tentang Democratic Decentralization-A New Administration Chalangge (1961), kemudian A.W. Mackhmakon dengaqn bukunya Delegation and Authonomy; Henry Maddick dalam bukunya Democracy, Decentralization and Development.

Desentralisasi Buah dari Reformasi

Pada chapter ini, para penulis menguraiakan beberapa hal yang bderkaitan dengan kebijakan desentralisasi di Indonesia, khususnya yang tertuang dalam UU NO. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah.

Pertama, menurut para penulis bahwa dua kebijakan tersebut di atas, merupakan koreksi fundamental atas model penyelenggaraan pemerintahan di jaman orde baru yang sentralistik. Dimana penulis mengutip pada bagian menimbang dari UU No. 22/1999: bahwa UU No.5/1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah tidak sesuai lagi dengan prinsip penyelenggaraan otonomi Daerah dan perkembangan keadaan, sehingga perlu diganti. Kebijakan ini dianggap sebagai menuju liberalisasi politik yang demokratik dalam konteks desentralisasi dan otonomi daerah yang dilahirkan oleh reformasi.

Kedua, Para penulis menganilisa TAP MPR RI No.X/MPR/1998 tentang pokok-pokok Reformasi pembangunan dalam rangka penyelamatan dan normalisasi Kehdupana nansional  sebagai haluan negara; untuk melihat proses perubahan paradigma pengaturan desentralisasi. Selain itu para penulis juga mengkaji TAP MPR NO XV/MPR/1998 tentang otonomi daerah, pengaturan, pembagian dan pemnafaatan sumber daya nasional yang berkeadilan; serta pembagian keuangan pusat dan daerah dalam kerangaka NKRI, sebagai fondasi dari kebijakan UU No. 22/1999.

Ketiga, para penulis megajukan beberap pertanyaan penting untuk melihat perubahan yang drastis tersebut di atas, seperti; apakah segala sesuatunya akan berjalan denganmudah sebagaimana yang telah dirumuskan? Apa syarat yang harus dipenuhi atau yang harus dipersiapkan?. Kedua pertanyaan tersebut diajukan oleh para penulis berdasrkan dua kecenderungan, yaitu: 1) adanya kecenderungan  resentralisasi, terumata yang tercermin dari perubahan UU No. 22/1999 menjadi UU No. 32/2004.2) adanya kecendrungan terjadinya berbagai masalah, dan konflik sosial, ekonomi dan politik di didaerah yang  seringkali terjadi dan pemerintah mengalami kesulitan untuk mengatasinya.

Keempat, para penulis menjelaskan bahwa bahwa pentingnya melakukan pengembangan dan pendalam pemikiiran tentang konsep dan gagasan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonenia dengan menuangkan ide dan gaasan tersebut kedalam berbagai bentuk kebijakan, baik ditingkat pusat maupun di tingkat daerah.

Sentralisme Orde Baru

Pada chapter ini, para menulis menguraikan beberapa hal ayang berkaiatan dengan  sentralisme kekuasaan orde baru, kelahiran sistem orde baru, kekuasaan darurat ode baru, sentralisasi kekuasaan, dan konsolidasi kekuasaan orde baru.

Pertama, penulis memulai memberikan pemahaman atas defenis totalitarianisme yang diambil dari Kamus Umum Bahasa Indoneisa, totaliterisme adalah negara yang berpaham segala-galanya yang ada pada manusia  untuk kepentingan negara. Dalm konteks Indonesia, bahwa sistem itu akan dijauhi karena tidak sesuai dengan Pancasila. Para penulis menggunakan referensi yang ditulis oleh Purnawirawan Yogi Supardi  (Kembali Ke Rakyat), yang menyebutkan bhawa Indonesia di masa orde baru telah jatuh pada totaliterisme. Serta mengutip pendapat Hannah Arent (dalam makalahnya Dr. Adnan Buyung Nasution) menyebutkan bahwa setipa penguasa yang berusaha terus menerus untuk mengendalaikan  dan menguasai setiap  ekspresi yang melembaga dalam masyarakat adalah totaliter.

Kedua, para penulis menjelaskan tentang kelahiran kekuasaan yang tidak wajar orde baru.  Dimana para penulis mengkajinya atas proses suksesi kepemimpinan nasional yang dilakukan secara paksa pada tahun 1960-an yang menandai jatuhnya kekuasaan Soekarno. Peralihan kekuasan yang khas ala Indonesia dengan implikasi kekerasan massa, telah menjadi jalan bagi perubahan fundamental atas arah pembangunan nasional dan perubahan fundamental atas karakter kekuasaan dan  arah penyelenggaraan kekuasaan. Penulis juga menggunakan beberap kasus dibeberapa negara  dunia sebagai contoh untuk menganalisa perubahan kekuasaan tersebut. ( USA dan Unisovyet).

Ketiga, Para penulis menjelaskan tentang kekuasaan darurat tahun 1965; eraliharn kekuasan dari keluarga Soekrano  ke Soeharto merupakan sesuatu yang tidak wajar. Sebagian kalanga menyebut proses peralihan tersebut  sebagai kudeta konstitusional. Dimana penulis menggunakan data dan dokumen yang dikeluarkan oleh Amerika untuk materi kajianya.

Keempat, dalam konteks desentralisasi akan menjadi persoalan ketika kekuasaan yang diperoleh dengan cara memanipulasi instrument-instrumen demokrasi dan tidak jujur. Karenanya, pembagian kekuasaan antara berbagai struktur dala pemerintahan sama dengan endelegasian ketidakjujuran.

Kelima, para penulis menjelaskan konsolidasi kekuasaan orde baru,  dengan melihat tantangan yan harus dihadapi oleh banyak rezim baru yang lahir secara kurang wajar, antaralain: 1) melakukan konsolidasi kekuasaan berbasis kekerasan dan ideologi, denan demikian, kekuasan baru harus mampu menunjukan diri sebagai penguasa. Inetrgrasi vertikal dan horisontal dibutuhkan, agar tidak mudah terjadi destabilisasi (model UU No.5/1974 dan UU No. 5/1979);  2)melakukan konslidasi ekonom idengan maksud dasar adalah menunjukan kualitas rejim baru, mealui usaha-usaha pembangunan ekonomi. Usaha inilah yang menjadi pembeda dan sekaligus mempersiapkan basi produksi dan konsumsi yang kokoh; 3) Usaha menegakkan legitrimasi sebagai sebuah rejim, terutama  dilakukan melalui prosesproses politik dan hukum.

Berdasarkan persoalan tersebut di atas, para penulis menyebutkan tiga hal penting, yang disebut sebagai tiga model penaklukan. 1) upaya untuk menaklukan (mengontrol) daerah, yaitu suatu usaha melakukan stabilisasi antar daerah, dengan cara membangun relasi hirarki antara pusat dan daerah. langkah ini dilakukan dengan  menerbitkan kebijakan UU No. 5/1974. 2) kontrol tehadap desa. Stabiliasai daerah segera diikuti oleh langkah stabilisasi desa mealui kebijakan UU No. 5/1979, dan penakalukan 3) yaitu penaklukan individu. Setalah episode pengendalian daerah dan desa, maka giliran kontrol  terhadap individu, terutama kontrol terhadap hak politik dasar  (tidak boleh mengeluarkan pendapatan, berorganisasi, berkumpul, dll). Hal ini dikontrol dengan aket UU Politik Tahun 1985. Dan melalui tiga model penaklukan tersebut , dapat dikatakan bahwa orde baru tengah mempersiapkan suatu struktur kekuasaan hirarkis, yang menguasa satuan-satuan kewilayahan dan wilayah privat.

Selain menjelaskan tiga model penaklukan, para penuls juga menuliskan tiga model tingkat pembatas (pengecualian); suatu proses yang membentuk kondisi (dan situasi), dimana probadi, kelompok, menjadi kesulitasn bergerak sebagai akibat dari skema yang dikembangkan; 1) pembatas akses informasi dan inisiatif. Negra mengatur sedemikian rupa apa yang diboleh konsumsi masyarakat dan individu. Melalui lembaga pendidikan, keluarga dan institusi agama, negara melakukan kontrol sehingga informasi yang diterima masyarakat sangat terbatas. 2) pembatasan gerak langkag masyarakat melalui pengendalian sistematis atas arena-arena pembangunan kekuatan politik. Negara melakukan pengendalian sampai pada pembentukan organisasi organsasi ke masyarakat, termasuk partai politik. 3) pembatasan akases rakyat dalam arena pengembalian kebijakan (keputusan politik) dimana rakyat (massa) diposisikan  sebagai penonton. Para penulis juga menggambarkan bahwa birokrasi merupakan salah satu kekuatan utama rezim orde barum selain partai golkar dan ABRI.

Reformasi: Kejatuhan atau Penyehatan?

Pada chapter ini, para penulis menjelaskan dan menjawab pertanyaan tersebut di atas, dengan menganalisis kekuasan orde baru dan runtuhnya rezim tersebut. Setidaknya dapat melihat tiga lokasi penting yang dapat dijadikan alamat untuk mengupas masalah tersebut, Pertama; suatu kekuasaan totaliter pada dasaranya adalah kekuata yang mengandalkan kontrol yang sangt tinggi-dengan demikian, penguasa telah memaksa dirinya untuk “tidak pernah mundur”, dengan menyediakan logistik (resources) negara untuk keperluan pengintaian, kendati dalam situasi aman. Kedua, suatu kekuasaan totaliter, harus memlihara loyalitas dari aparat dan yang dikuasi tanpa boleh sedikitpun cela atau cacat. Pengendalian inetrnal menjadi kunci utama. Ketiga suatu kekuasan totaliter, membutuhkan perangkat mesin kekuasaan yang solid, team  work yang sinergi.

Para penulis juga menjelaskan kegagalan rezim totaliter, dengan mengajukan tiga  syarat lokasi. Pertama, kekuasaan tidak sepenuhnya  bisa mengontrol massa rakyat, yang makin bertambah daeri segi kuantitas dan kualitas. Represi dan restriksi, telah melahirkan kecerdesan dan kearifan dalam perlawanan. Kedua, kekuasan telah gagal meningkatkan produktifitas nasional dan membagi nasi secara , merata. Ekspansi modal ke desa-desa, telah menjadikan desa sebagai ajang eksploitasi. Ketiga, kekuasaan telah gagal mengelola tea work, dan akhirnya pembangkangan mulai berlangsung. Hal ini ditandai ketika Suharto mengangkat anaknya sendiri, maka pada saat itu, telah terbaca bagaimana Soehato mengalami krisis kepercayaan.

Desentralisasi

Pada chapter ini, para penulis menjelaskan beberapa hal: Pertama, pengertian desentralisasi; sebagai proses pemencaran kekuasaan dari pusat ke daerah, dan dalam konteks Indonesia, para penulis menggunaka Pasal 1 UUD 1945 soal pengakuan desentralisasi “kedauatan ada ditangan rakyat....” serta menggunakan kajian Rondinelli dan Cheema; yang membagi empat tipe desentralisasi, yaitu dekonsentrasi (distribusi wewenang administratif dalm struktura pemerintahan), delegasi ( pendelegasian otoritas manajemen dan pengambilan keputusan atas fungsi-fungsi tertentu yang sangat spesifik kepada organisasi-organisasi yang secara langsung tidak dibawah kontrol pemerintah) dan devolusi ( penyerahan fungsi dan otoritas pemerintah pusat kepada daerah otonom), Swastanisasi (penyerahan beberapa tanggungjawab administrasi tertentu kepada organisasi swasta).

Kedua, Desentralisasi muncul sebagai genre dan ikon dalam kamus politik kontemporer dan diskursu sosial berkaiatan dengan kebudayaan demokrasi, tata pengelolaan negara, hak-hak masyarakat dalam bernegara, distribusi wewenang dan kekuasaan, serta tanggungjawab bersama antara masyarakat dan negara, masyarakat dan pasar dalam pengelolaan negara. Desentralisasi juga merupakan amant pembentukan negara modern, terumta dinegara-negara diman tradisi kekuasaan merupakan hak miliki bangsawan.

Ketiga, desentralisasi lahir atas proses kontrak  politik yang peranh terjadi di negara-negara modern, dan bahkan sebagai  model baru dalam pembentuk negara-negara modern. Dimana dsentralisasi memuat beberapa prinsip yang baik, serta menjadi rujukan untuk mewujudkan pemerintahan yang demokratis, diman desenyralisasi menjadi prosedur untuk mempertangunggjawabkan sumber kekuasaan dari rakyat., strategi untuk mempermudah pelayanan kepada rakyat,  dan mekanisme yang diatur secara legal dan konstitusional tentang cara terbaik dalam melayani kebutuhan rakyat. Para penulis mencotohka implemntasi tersebut di negara-negara seperti USA, Inggris, Kanada, Jerman, dll.

Keempat, desentralisasi dalam diskursus akademik adalah sebagai delegasi keputusan atau bago-bagi kekuasaan antara syruktur pemerintahan yang tertinggi dengan yang terendah; desentralisasi merupakan salah satu keanka kerja demokrasi modern, perlu sharing of power berdasrkan pada kedaulatan rakyat; desentralisasi sebagai instrument pelaksana bagi ide-ide dasar tentang demokrasi. Dan kekuasaan yang diegang oleh pemerintah pusat merupakn bentuk riil kedaulatan yang diberikan oleha rakyat melalui pemilu yang demokratis.

Saran dan Kritik Resumer:

Evaluasi Kritis Kebijakan dan Implementasi Otonomi Daerah.

Adalah kenyataan yang secara jujur harus kita akui sebagaimana kita saksikan dikeseharian yang terjadi di daerah, yang selama ini diamati, diawasi dan dicermati oleh seluruh Anggota DPD dalam tugas konstitusionalnnya, bahwa secara agregasi, yang muncul kepermukaan ialah distorsi akan makna desentralisasi. Munculnya distorsi makna dalam implementasi otonomi daerah ini lebih disebabkan karena beberapa faktor. Pertama, adanya in-konsistensi antara kebijakan dasar desentralisasi dengan kebijakan-kebijakan pemerintahan lainnya, termasuk di dalamnya pada level operasional. Setelah keluarnya UU tentang Pemerintahan Daerah (mulai dari UU No.22 Tahun 1999 dan direvisi menjadi UU No. 32 Tahun 2004), maka idealnya seluruh kebijakan (UU, PP) baik yang sudah berlaku sebelumnya maupun produk setelahnya, seyogyanya dilakukan penyesuaian dengan kebijakan dasar pengelolaan daerah itu. Namun kenyataannya masih demikian banyak produk perundangan-undangan yang belum disinkronkan. Demikian juga dengan kebijakan operasional  dalam bentuk kebijakan teknis, terlebih lagi dalam implementasinya, masih menunjukkan semacam keengganan untuk menjalankan agenda pembangunan sesuai dengan prinsip dasar kebijakan otonomi daerah. Contoh inkonsistensi dalam hal kewenangan secara kasat mata bisa kita lihat seperti dalam hal pertanahan, dalam hal penanaman modal juga  dalam hal pembangunan infrastruktur. 

Kebijakan dasar desentralisasi adalah melimpahkan urusan-urusan pemerintahan kepada daerah, kecuali dalam bidang-bidang tertentu yang tetap ditangani secara terpusat, yaitu bidang luar politik negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter  dan fiskal nasional serta  agama. Dalam kenyataannya,  di luar itu baru sebagian saja bidang yang sudah benar-benar diserahkan kepada daerah. Akibatnya sering kali terjadi di satu pihak tumpang-tindih, di pihak lain ke-vakum-an kewenangan. Meskipun kanwil-kanwil telah ditiadakan, sebagai gantinya berkembang UPT-UPT pusat yang melanjutkan kewenangan instansi vertikal di daerah yang sesungguhnya telah didesentralisasikan. Kami memahami bahwa, proses pelimpahan kewenangan perlu dilakukan secara berhati-hati dan bertahap, sesuai perkembangan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah, karena memang daerah-daerah otonom belum semuanya memiliki kapasitas kelembagaan yang sama dan belum tentu mampu memikul tanggung jawab otonomi apabila dibebankan sepenuhnya sekarang. Namun harus ada rencana dan langkah kedepan yang jelas meskipun bertahap, ke arah otonomi, disertai dengan upaya penguatan kapasitas kelembagaan.

Proses-proses penentuan kebutuhan pembangunan di daerah yang memerlukan dukungan pendanaan dari pemerintah pusat, kerap dirasakan masih lebih bersifat formalistik. Mekanisme bottom up  yang sudah dilakukan oleh Pemerintah Daerah mulai dari desa, kecamatan, kabupaten/kota, provinsi, yang kemudian diajukan ke tingkat nasional, banyak yang terabaikan atau tidak direalisasikan. Dalam konteks ini memang pemerintah (pusat) juga memiliki keterbatasan pendanaan sehingga tak mungkin semua kebutuhan daerah bisa memperoleh fasilitas pendanaan. Sehingga bagi Pemda dirasa perlu untuk lebih mempertajam lagi rencana kebutuhan pembangunannya berdasarkan skala pririoritas bagi kepentingan rakyat dan daerah pada umumnya.

Ironisnya pada saat yang sama, tak sedikit daerah yang menerima agenda-agenda pembangunan dalam bentuk program dekonsentrasi, perbantuan maupun dana alokasi khusus yang lebih merupakan arahan dari instansi vertikal/teknis yang ada. Program-program seperti itu, bagi pemerintah pusat, dianggap sebagai agenda nasional yang harus dilakukan di daerah, sehingga daerah dipandang perlu memperoleh panduan teknis hingga pada tingkat operasional. Setiap daerah tentu saja berkepentingan dengan masuknya program berikut pendanaannya di daerah. Persoalannya, kerap program seperti itu menimbulkan kekakuan dalam implementasinya di lapangan, lantaran tak jarang kurang sesuai dengan kebutuhan di daerah. Karena umumnya kebutuhan pembangunan lokal sudah dirumuskan melalui proses-proses bottom up seperti yang sudah dijelaskan di atas. Akibatnya, agenda pembangunan dengan skenario instansi vertikal di Jakarta, tak jarang hanya merupakan proyek yang diselesaikan sesuai dengan tuntutan administrasi pembangunan dan anggarannya, tidak menimbulkan rasa kepemilikan bagi daerah. Kebijakan-kebijakan seperti ini ke depan perlu lebih disesuaikan dengan kebutuhan daerah, sehingga dirasa perlu dikembangkan proses pengambilan kebijakan dan implementasinya di daerah berwatak kemitraan (partnership) antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah yang tetap harus mendasarkan pada kebutuhan lokal yang sudah teragenda dari bawah. Pada tingkat tertentu juga perlu dikaji ulang tingkat efektifitas atau keperluan dana alokasi khusus, dalam artian bila memungkinkan hal itu bisa diserahkan saja sepenuhnya untuk dikelola oleh daerah otonom berdasarkan kebutuhan daerahnya.

Kita juga melihat di lapangan kelemahan dalam desentralisasi fiskal,  dimana dirasakan oleh daerah  kurangnya kejelasan  dalam kebijakan dana bagi hasil serta transparansi dalam penghitungan-penghitungannya, juga masih belum disepakatinya berbagai ukuran parameter penentu alokasi menurut kepentingan daerah dan kepentingan nasional.

Kedua, kebijakan dasar otonomi daerah sebagai bangunan yang berjenjang (hierarchical autonomy), yaitu di tingkat provinsi dan kabupaten/kota, sekaligus mungkin saja merupakan kebijakan yang bersifat win-win. Dalam kaitan itu, kita diperhadapkan dengan permasalahan keefektifan koordinasi antara pemerintah provinsi dengan kabupaten/kota. Setiap pemerintahan daerah otonom berupaya mewujudkan agendanya sendiri-sendiri, termasuk  bersaing dalam memperebutkan “pembagian kue” berupa program pembangunan (berikut dananya) dari instansi vertikal di Jakarta. Dan ketika persaingan dari setiap pemegang otritas di daerah itu menonjol dengan arogansi para aktornya sendiri-sendiri, maka konflik antar pejabat utamanya antara kabupaten/kota (Bupati/Walikota) dengan provinsi (Gubernur) tak dapat dihindari. Apalagi memang kalau habitat atau latar belakang para pejabat politiknya berbeda satu sama lain, sudah pasti yang muncul adalah daerah otonom dengan wajah yang sarat ketegangan. Itu semua belum termasuk struktur kelembagaan pemerintahan daerah yang berjenjang itu dengan konsekwensi pembiayaannya, akibat adanya keperluan untuk mengisi jabatan pada struktur kelembagaan pemerintahan daerah (orientasi pada jabatan), tanpa memperhitungkan kebutuhan dan efisiensi penggunaan anggaran negara/daerah.

Ke depan, barangkali saatnya perlu dilakukan kaji ulang tentang otonomi daerah kita yang berjenjang itu, dikaitkan dengan prinsip-prinsip pelayanan masyarakat lokal yang lebih efektif dan memungkinkan secara bertahap terwujudnya tujuan nasional. Tepatnya, harus dicari formula kebijakan jenjang otonomi daerah untuk satu level saja, apakah di tingkat provinsi atau kabupaten kota. Hal ini juga akan berimplikasi pada pemilihan kepala daerah secara langsung. Kalau otonomi kelak dititik beratkan pada level provinsi, maka kepala daerah provinsilah (gubernur) yang harus dipilih secara langsung. Sementara di tingkat kabupaten/kota lebih merupakan ujung tombak operasional kebijakan pembangunan untuk pelayanan pada masyarakat lokal. Sebaliknya, kalau level otonominya pada tingkat kabupaten/kota, maka Bupati/Walikota-lah yang akan dipilih oleh rakyat secara langsung. Gubernur berposisi sebagai Wakil pemerintah Pusat di daerah, ditunjuk atau diangkat langsung oleh Presiden, untuk mengkoordinasikan berbagai kebijakan atau agenda pembangunan di wilayah administrasi provinsi.

Kita sekarang memilliki 33 provinsi, 389 kabupaten dan 96 kota. Setiap lima tahun sekali dilakukan Pilkada gubernur, bupati dan walikota. Luar biasa besarnya biaya yang harus dikeluarkan. Pertanyaannya, apakah sebanding dengan manfaat yang diperoleh rakyat yang harus membiayainya? Kalau manfaatnya memang sebanding, maka itu dapat dipahami sebagai ongkos demokrasi, namun apabila tidak, maka sifatnya adalah penghamburan keuangan negara yang sesungguhnya dapat digunakan untuk tujuan lain yang lebih baik untuk rakyat.

Dalam konteks pemikiran tersebut, kiranya perlu kita kaji ulang bagaimana memahami amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tentang pemerintahan daerah khususnya Pasal 18.

Terkait dengan pelaksanaan Pilkada secara langsung yang sudah dan sedang berjalan sejak dicanangkan tanggal   15 Maret 2005 hingga sekarang, masih terdapat banyak kasus Pilkada yang memerlukan perhatian serius untuk dapat ditangani dan ditindaklanjuti oleh Pemerintah. Berdasarkan pengalaman selama ini, kasus Pilkada Maluku Utara merupakan kasus yang menjadi begitu rumit dan sulit penanganannya, memakan waktu terlama dalam sejarah penyelesaian sengketa Pilkada di Indonesia. Disisi lain terdapat pula masalah Pilkada Kalimantan Timur akibat interpretasi hukum yang ditunggangi pretensi politik. Hal ini patut menjadi pembelajaran bagi semua pihak khususnya Pemerintah untuk lebih mempertegas sikap, menjaga momentum penyelesaian masalah (tidak lambat, sehingga memberi kesempatan masukan politiking dan akhirnya menjadi akumulatif) serta dengan senantiasa berada dalam koridor dan penegakan hukum secara konsisten.

Hal lain yang patut mendapat perhatian adalah terkait dengan RUU Keistimewaan Yogyakarta yang perlu dinaungi dengan prinsip agar otonomi secara khusus tidak menghilangkan historis yang oleh daerah dianggap penting.

Ketiga, kebijakan subyek pejabat pemerintahan daerah yang menyimpang dari kepentingan publik, sekaligus menyandra prinsip-prinsip pengelolaan pemerintahan daerah yang baik (good local governance). Birokrasi pemerintahan daerah yang berada di bawah kendali kepala daerah, pada banyak kasus telah mengalami distorsi terkait dengan nilai-nilai profesionalisme. Tak jarang aparat yang ditempatkan pada posisi jabatan tertentu di daerah sesuai dengan kepentingan pemegang otoritas lokal, kurang berdasarkan pada standar profesionalisme birokrasi yang ideal untuk efektifnya pemberian pelayanan kepada rakyat lokal.

Sejumlah daerah otonom seperti kabupaten Jembrana, Sragen, Kota Tarakan, Provinsi Gorontalo, dan beberapa lainnya, secara relatif telah menjalankan prinsip-prinsip pengelolaan pemerintahan yang baik. Best practices seperti itu sebenarnya juga sudah dicoba ditawarkan untuk diaplikasikan ke daerah-daerah lain. Namun hingga saat ini, masih belum banyak yang menerapkannya, sehingga terjadi kelambanan di sebagian besar daerah otonom dalam proses pemberian manfaat yang optimal bagi rakyat lokal. Apalagi di era pemilihan kepala daerah secara langsung sekarang ini, legitimasi kepala daerah yang diperoleh melalui proses-proses yang demikian sulit, dengan pengorbanan materi yang tidak sedikit, memungkinkan untuk terjadinya menggunakan kewenangan pada jabatan yang ada untuk kepentingan yang lebih sempit dan fragmatis. Kondisi seperti itu lebih memungkinkan terjadi ketika pemerintah pusat atau pejabat yang berwenang yang terkait kurang melakukan supervisi dengan instrumen-instrumen yang meyakinkan.

Untuk itu, ke depan perlu dikembangkan kebijakan yang memungkinkan dipisahkannya antara kewenangan kepala daerah sebagai pejabat politik dengan birokrasi pemerintahan daerah yang harus dikelola secara profesional. Subyek ini telah pernah dipikirkan dan bergulir dalam pembahasan-pembahasan diwaktu yang lalu terkait dengan posisi Gubernur/Bupati/Walikota dengan Sekretaris Provinsi/Kabupaten/Kota sebagai pejabat karir puncak di daerah. Namun karena sikap ewuh-pakewuh serta penghormatan yang tinggi kepada pejabat politik (political appointee dan elected appointee) maka pembahasan tersebut di kalangan birokrat tidak pernah berlanjut. Yang terjadi sekarang sudah sangat memprihatinkan dan mengajak kita untuk memikirkan secara mendalam hal tersebut. Karena elemen birokrasi sama pentingnya dengan elemen politisi dalam kehidupan bernegara. Birokrasi harus memilki sosok dan nilai-nilainya sendiri (feature and values)  yang semata-mata berorientasi untuk negara dan rakyat, bukan untuk  politisi. 

Sehubungan dengan itu pemerintah melalui menteri dalam negeri memandang perlu adanya penegasan hubungan antara pejabat publik yang dipilih melalui proses politik dengan birokrat yang disatu pihak harus mendukungnya, tetapi di lain pihak birokrat  harus terbebas dari perangkap politik dalam menjalankan tugas dan fungsinya. Dengan demikian proses demokrasi di daerah tidak diikuti dengan politisasi birokrasi yang dapat mengakibatkan demoralisasi pada pejabat-pejabat karir. Aparat birokrasi haruslah tetap profesional dan non-partisan, siapapun pejabat yang dipilih oleh rakyat sebagai pimpinan puncak  di daerah.

Kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah tak bisa dilepaskan dengan  agenda good governance dan clean government. Hal ini amat penting karena pada dasarnya nasib rakyat, utamanya yang terkait dengan peningkatan kualitas hidup baik dari segi ekonomi maupun sosial dan budaya, di era otonomi daerah ini lebih tergantung pada bagaimana kebijakan dan perilaku para stakeholders di daerah. Dalam konteks ini, pemerintah menganggap perlu terus diupayakan kebijakan-kebijakan pemerintah yang memungkinkan terwujudnya agenda pemerintah yang baik yang berorientasi pada rakyat daerah/lokal itu.

Kita menyadari bahwa penyelenggaraan pemerintahan yang baik baru bisa terwujud apabila terjadi transparansi dan akuntabilitas serta partisipasi masyarakat dalam proses-proses pengambilan kebijakan dan implementasinya. Aspirasi, kepentingan atau kebutuhan rakyat lokal yang selalu sinerjik dengan tuntutan regional, nasional maupun internasional, haruslah menjadi dasar dan sekaligus orientasi dalam segala kebijakan era otonomi daerah.

Dalam kaitan itu, pemerintah dan pemerintah daerah menganggap perlu terus dilakukannya supervisi dari pemerintah pusat dalam kaitan dengan proses-proses penganggaran dan alokasi pembiayaan di daerah, termasuk di dalamnya mencegah terjadinya penyimpangan dan atau penyalahgunaan anggaran negara/daerah. Pihak BPK dan KPK diharapkan bisa selalu melakukan koordinasi supervisi dan pembinaan kepada para penyelenggara pemerintahan di daerah sehingga diharapkan secara bertahap bisa mengeliminir pelanggaran administrasi anggaran, dan atau pencegahan korupsi. Pemerintah  sendiri sekarang ini telah membangun kelembagaan yang bertugas khusus untuk melakukan pemantauan terhadap kasus-kasus penyimpangan anggaran atau korupsi di daerah, bekerjasama dengan KPK.